回應「那些憲法沒寫的事──淺談法國雙首長制」一文

週六於想想論壇欣見一篇淺談法國雙首長制的文章，可惜文中對法國第五共和憲法有許多誤解和錯誤，所以特別撰文回應。

該篇文章提到許多憲政慣例，細看之後並不認同，例如「內閣成員必須投入國會選舉並勝出才能留任」，單一事件能夠叫做憲政慣例？又依據憲法，閣員不能兼任議員，由此可見該文所說的此「慣例」並非慣例，乃是一時的權宜措施。而該閣員當選國會議員後，續任閣員時卻又必須辭職國會議員才得以符合憲法規定，就是最好的證明。再者文中敘述新總理向國會提出信任投票，相信筆者指的應該是第五共和憲法第四十九條之規定，但既是憲法明文規定，又怎會是憲政慣例？事實上憲法第四十九條最常被拿來使用在通過年度總預算和健保預算上，乃總理要脅國會不全盤通過就內閣總辭的武器，實在與文中所謂的濃濃內閣制色彩相差甚遠。

第五共和行憲至今，真正可算得上憲政慣例是所謂的「左右共治」。按照戴高樂總統當年的設計，第五共和憲法是沒有左右共治可能的一部憲法，當總統推動的公投失敗，或是國會改選執政黨落敗時，總統是應該辭職的。然而，用這種方式負責的只有戴高樂總統本人，當戴高樂公投失敗辭職引退後，便沒有繼任者遵循這樣的制憲精神。因此左右共治的出現，是歷史偶然的憲政慣例，卻實實在在地融入法國政治，直到2000年修憲，才將避免未來發生共治的機率提高。

快速談完憲政慣例後，文中亦有令我相當意外的見解，例如「全法國只有總統有發動公投的權利」。作者似乎不知悉法國第五共和憲法第十一條，第七十二條之一，第八十八條之五以及第八十九條的內容。這些條文將公民投票分為四種，分別為，地方性、修憲、與歐盟相關以及重大議題的公投。而除了與歐盟相關及地方公投外，法國的公投，均由內閣或國會提出。所以相反地，總統在這些公投議題其實沒有直接發動權，有的是最終裁量權，或是需要政府同意的發動權。因此憲法賦予國會及內閣的是推動公投的法律權利，而總統所背負的是政治責任，並非筆者文中所採取的簡略思想捷徑。

其次，我也深深不解為何該文作者努力否定法國總理某種程度上，就是總統的執行長這一個事實，極力淡化總統與總理之間的主從關係，尤其是對公元2000年修憲後的法國憲法。第五共和憲法制憲精神，最重要的就是建立「有效率通過法案的理性國會」（原文為parlementarisme rationalisé）。而這樣的精神，正是著眼於矯正過去第三共和憲法以及第四共和憲法時期的小黨林立，所導致國家政策無法推行的弊病。在這樣的設計下，國會就必須跟總統是同一政黨，也因此總理理所當然的，本來就是總統推動內政的執行長。所謂的雙首長，僅是執政的分工，由總統負責軍事，外交及代表國家，而總理負責的是貫徹總統的內政主張。是剛才提到的憲政偶然所產生的左右共治，才讓後人發現這部憲法的彈性，以及能夠互相制衡的巧妙。

看到作者將總統主持內閣會議，明示此機制下閣員自然更有成為總統打手的空間，然後敘述相對於台灣的行政院院會，沒有總統置喙的餘地，因此閣員的自主性更高，這實在讓我不敢置信。在下還想請教，若我國憲法真的這麼保障內閣閣員權限，馬總統是基於什麼道理，被人譏笑為馬騜？

有了以上觀察，我必須說該文作者對第五共和憲政體制並不瞭解，也未經嚴謹查證，才會認為「第五共和固然穩定，但在制度上還是有很多可能出現失衡的設計」。事實上法國的憲法原始設計精神，是『超級總統加上執行長的總理和施政的內閣』。而在後來歷史偶然產生的共治時期，則是真正的「雙首長共治」，這一點是未深入研究時，普遍不會發現，甚至誤解的一點，又或者台灣部份人士，誤以為法國在非共治時期是總統制，而共治時期則「換軌」變為內閣制，這是很大的誤解。

其實作者不斷犯的錯誤，是將政治的角力及歷史偶然的結果，當作憲政本身的設計。但文章內容其實如題，確實是「憲法沒有寫的事」，而這樣的淺談，對此刻討論憲改的台灣其實是困擾，而非幫助，更可能埋下未來更大憲政紛爭的種子。

http://www.thinkingtaiwan.com/content/3526